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焦点消息！【新华解读】从“量的扩张”转向“量质并重” 债券监管指导意见正式落地

2023-06-21 20:55:54来源：新华财经

新华财经北京6月21日电（王菁）中国债券市场正由“量的扩张”转向“量质并重”的发展新阶段。证监会21日晚间发布《关于深化债券注册制改革的指导意见》（简称“《指导意见》”）和《关于注册制下提高中介机构债券业务执业质量的指导意见》（简称“《中介机构指导意见》”），时隔7个月后，这两份债券监管指导文件终于正式落地。

根据文件全文和起草声明等具体内容，本次重磅指导意见的落地，将强化以偿债能力为重点的信息披露要求，督促发行人做好融资统筹规划，防范高杠杆过度融资，实施发行人分类监管，提高优质企业融资便利性。同时，指导意见着眼于健全以发行人质量和偿债风险为导向的中介机构尽职调查体系，提升尽职履责有效性，畅通违约债券出清渠道，持续完善市场化、法治化、多元化的债券违约风险化解机制，持续优化债券市场发展生态。

(资料图片)

早在2022年11月18日，证监会曾发布《关于深化公司债券注册制改革的指导意见（征求意见稿）》、《关于注册制下提高中介机构公司债券业务执业质量的指导意见（征求意见稿）》，向市场主体公开征求意见。在经历了7个月多之后，叠加企业债发审职责划转等因素扰动，证监会终于正式落地了本次针对公司（企业）债券的注册制深化改革指导意见。

多位市场人士对新华财经指出，我国债券市场在存量规模不断增长的同时，也进入了“量质并重”的发展新阶段，制度化、规范化、透明化的要求贯彻资本市场成长历程。

“本次关于深化注册制改革及其配套中介机构指导意见的正式推出，有利于加强从发行审核到存续期的全链条监管制度安排，推动各方归位尽责，完善债券违约风险化解机制，更有利于系统全面、科学合理、层次清晰的注册制规则体系的形成，有效促进债券市场更好地服务国家重大发展战略和实体经济高质量发展。”业内人士如是说。

注册制纲领性文件——完善全链条监管制度安排健全债券违约风险处置机制

随着近十年的债券市场发展，我国债券市场行政审批大幅减少，公司债、企业债发行方式在2020年3月由审核制正式转为注册制。彼时，证监会和国家发改委也出台了相应通知，即证监会的《关于公开发行公司债券实施注册制有关事项的通知》，以及国家发改委的《关于企业债券发行实施注册制有关事项的通知》，都是在注册制的道路上，不断的更新监管措施。

直到2020年底，由人民银行、国家发改委和证监会联合发布的《公司信用类债券信息披露管理办法》，才开始逐步统一不同监管机构的不同规则，减少监管套利。随后，2021年证监会修订发布了《公司债券发行与交易管理办法》，最近一次更新，便是在2022年年底发布了《关于深化公司债券注册制改革的指导意见（征求意见稿）》。

总体来看，公开发行债券实施注册制，提高了债券发行审核工作效率和可预期性，激发了市场创新发展活力。在总结近年来债券审核注册、日常监管和风险处置等工作经验基础上，证监会此次发布正式的《指导意见》，以期进一步提高债券发行审核注册工作的制度化、规范化和透明化水平，加强全链条监管，提升服务实体经济质效。

新世纪评级观点称，债券注册制发行是资本市场体系改革的重要内容，指导意见是在总结此前审核注册、日常监管和风险处置等工作经验基础上拟定，对债券注册制改革作出系统性制度安排，为形成系统全面、科学合理、层次清晰的注册制规则体系夯实制度基础。

“在发行注册环节，坚持简政放权，强化信息披露要求，在放开发行端的同时提高对合规性的要求，对监管主体各自的职责进行明确，要求建立分工明确、高效衔接的审核注册工作流程；对发行人实施扶优限劣原则下的分类监管，对中介机构督促履职尽责，”该机构进一步表示，指导意见的正式推出，将推动各方归位尽责，形成自主决策、自担风险、卖者有责、买者自负的市场约束机制。

具体来看，《指导意见》提出了4个方面12条措施：

一是优化债券审核注册机制。强化以偿债能力为重点的信息披露要求，建立分工明确、高效衔接的审核注册流程，完善全链条监管制度安排，加强质量控制和廉政风险防范。二是压实发行人和中介机构责任。明确发行人应当严格履行本息偿付义务，加强募集资金管理。提高优质企业融资便利性，积极服务国家重大战略和重大项目建设。压实中介机构“看门人”责任。三是强化债券存续期管理。完善债券日常监管体系，健全市场化、法治化、多元化的债券违约风险化解机制。四是依法打击债券违法违规行为。

中证鹏元研究发展部资深研究员史晓姗表示，《指导意见》主要是总结归纳前期政策和经验，为交易所市场注册制发展提供阶段性框架指导文件。坚持市场导向，以市场化偿债风险管理为核心，以偿债能力为信息披露重点，构建全链条风险监管制度，简政放权，强化事中事后管理，完善分类监管。同时，进一步完善风险处置机制和投资者保护制度安排。逐步实现由市场决定融资难度，由政府进行合规监管，降低投机行为，及时识别和处置风险，提高市场融资自律性。

再从违约处置细分领域来看，目前我国债券市场违约处置方式处于多样化探索阶段，多元化、市场化的债券违约风险化解机制对于维护投资者合法权益、畅通信用风险化解渠道、维持债券市场稳定具有重要意义。

业内人士对新华财经表示：“《指导意见》要求完善债券购回、债券置换、回售转售等债务管理工具相关制度安排，支持债券展期、债务重组等方式化解风险，推动通过金融机构债权人委员会、破产重整等方式有效出清违约债券，是违约处置多元探索的具体措施，有利于提高违约债券实际处置效率，提升违约债券的挽回率。”

史晓姗则认为：“当前企业风险集中度高，处置难度大，需要政府积极参与协调，债券展期和债务重组依然是主要形式。债券置换、回售转售、违约债务转让等机制的发展，有赖于专业投资者的增加、企业主动风险管理意识的提升。”

债市参与方配套规范——提高执业质量压实中介机构履职责任

近年来，境内信用债市场增速较快，已成为全球第二大市场，债券市场正由“量的扩张”转向“量质并重”的发展新阶段。中介机构是债券市场重要参与方，推动市场高质量发展，应着眼于压实机构责任，提高中介机构执业质量，提升监管效能，为债券市场持续健康发展奠定基础。立足于深化债券注册制改革全局，迫切需要对债券中介机构全流程执业加强规范管理，进一步细化明确相关监管要求。

本次发布的《中介机构指导意见》遵循债券市场发展规律，加强监管，压实责任，明确了服务高质量发展、强化履职尽责、深化分类监管、严格监管执法等4方面原则，并提出了5个方面共14条措施：

一是强化承销受托业务执业规范。完善以发行人质量为导向的尽职调查体系，强化主承销商督促发行人提升信息披露质量职责，加强承销环节全过程规范管理；增强受托管理机构持续跟踪监测和主动管理义务等。

二是提升证券服务机构执业质量。明确提高会计师事务所、律师事务所、信用评级、资产评估等执业质量监管要求，实现中介机构债券业务全覆盖。

新世纪评级就评级机构要求方面解释称：“作为配套政策，《中介机构指导意见》在压实中介机构履职责任方面进一步作出细化指导，对承销商、评级机构、会计师事务所、律师事务所等债券中介机构全流程执业加强规范管理。其中，文件对评级机构提出提高执业质量，加强评级方法体系建设等要求，与此前《关于促进债券市场信用评级行业健康发展的通知》的要求相符合，意在提升评级机构的评级质量和独立性。”

三是强化质控、廉洁要求和投资者保护。强化内控部门对业务前台的有效制衡，突出防范债券发行中商业贿赂、不当承诺等廉洁风险点，加强对发行人和投资者教育与保护。

四是依法加强监管。完善监管制度规则，加强中介机构检查督导，强化债券承销分类管理。

五是完善立体追责体系。强化行政追责，推动行政追责和司法追责的高效联动。

申万宏源证券固定收益融资总部总经理范为表示：“债券市场注册制的改革实际上是走在更前面的，早在次贷危机的时候，银行间交易商协会自2007年成立以来，就按照市场化、法治化、专业化、规范化、公开透明的原则，对债务融资工具实施注册制管理。所谓注册制的核心应该是发行人的信息披露，投资者风险自担是前提，中介机构尽职履责是基础，市场自律管理是保障，注册评议是程序。”

展望两则指导意见落地之后市场可能出现的反应，史晓姗表示，“短期看，全链条监管制度的确立，和违法违规处罚力度的加强，将对发行人、中介机构行为产生较大影响，推动合理融资、合规展业。同时，分类监管将有利于重点领域（科技创新、绿色低碳、乡村振兴等）企业融资，控制企业不合理融资风险。随着保护性条款等示范文本的发布，借助受托管理人和持有人会议制度，交易所债券投资者保护力度、参与方的履约意识将有所加强。”

国元证券总量团队负责人、固定收益首席分析师杨为敩则对新华财经表示，两项指导意见的落地速度快于市场预期，整体来说对后续的发行注册全链条的影响要放长远去看，最终会促进债券市场的合理‘分层’。比如，中低评级主体在债券发行方面的压力可能会更大，在面向市场选择的注册制背景下，机构‘用脚投票’的现象可能会更突出。

“同时，随着市场各方的风控要求日趋严格，可能隐藏风险的债券与主体或逐渐被出清。可以说，市场的选择，往往比监管的要求会更加‘残酷’和严格。”杨为敩称。

编辑：李奇涵

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